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从我国法院受理的涉及行政收费的行政诉讼来看，绝大多数法院只审查该收费项目是否有文件的依据以及是否依照文件的规定来征收，而对文件本身所规定的收费理由和标准缺乏审查。

国家监督体系 一、问题的提出 2000年《立法法》创立了法规审查要求机制，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会等五类主体若认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等三类法规1与宪法或者法律相抵触，可向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。SeeMichelTroper，TheLogicofJustificationofJudicialReview，InternationalJournalofConstitutionalLaw，2003，Vol.1No.1，pp.115-117. 16比克尔教授最早构筑了这一概念用以质疑司法审查的民主正当性，相关论述可参见[美]亚历山大·M.比克尔:《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》，姚中秋译，北京大学出版社2007年版，第17页。

但将其扩大解释为要求审查对象已经得到2006年《监督法》和2015年《立法法》修正案的支持。27朱国斌:法国的宪法监督与宪法诉讼制度——法国宪法第七章解析，《比较法研究》1996年第3期，第233页。40一方面，省级人大常委会对行政法规、军事法规、司法解释和监察解释的监督力度会放大32倍，另一方面，某省地方性法规除受国务院、中央军委、两高和国监委的监督，还要受到其他31个省级人大常委会的监督。17参见王建学:政治性宪法审查批判——以巴黎高等法院的注册和谏诤为中心，《中外法学》2017年第2期，第366-367页。总而言之，扩大解释的基础仍然来自于前述的审查背后的权力关系，即国家权力机关对其他一切国家机关的监督。

具有立法权的各类主体大多都开足马力不断立法，由此，数量日益庞大的成文法体系逐渐形成。摘要:  法规审查要求是《立法法》赋予特定国家机关的公权力，具有直接启动审查机制的效力。从《指导意见》及地方实践来看，权力清单制度的核心就是要对行政机关的行政职权分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录，并按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整。

第一，合法性审查机制不及时的补充审查。因此，如何尽可能地减少乃至避免这种情况的发生，尤其通过建立补充性审查机制来消解合法性审查机制空转所带来的立法方面的问题，就成了推进我国社会主义法治建设必须要面对的一个重要的实践课题，权力清单的实践及其制度建设正是对这种合法性审查制度的补充。例如，武汉市第十四届人大常委会于2018年4月27日废止了1990年7月施行的《武汉市计划生育管理办法》，理由是制定时间较早，其立法目的、主要内容与上位法存在抵触。第一，对没有法定依据的行政职权及时取消。

可见，推行权力清单制度的首要目的不是也不可能是合法性审查，合法性审查只是该制度实施的一个附随效果。法的实质合理性 编者按：2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，权力清单制度改革在全国范围内全面铺开。

对此，《指导意见》明确规定，对于行政职权法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，行政机关只能向有关立法机关及时提出取消或调整的建议而不能擅自行动。推行权力清单制度以来，学界对其在我国法治建设中的地位和作用，从规范主义和功能主义两个角度进行了持续探讨。备案审查则通过直接赋予审查机关的撤销权而终止有关法律规范的效力。然而，在2014年11月公布的《江苏省政府各部门行政权力事项清单》中，当涉及盐产品运输行政许可及违反该许可的行政处罚时，该清单并没有将《江苏省＜盐业管理条例＞实施办法》作为规范依据，而是根据国务院《食盐专营办法》第18条和第25条的规定，明确了食盐准运证核发许可权和对无食盐准运证托运或者自运盐的处罚权。

我国当代社会主义法治建设的起点是1978年召开的党的十一届三中全会，这与实施改革开放的基本国策是同步展开的。[16] 参见王太高：《权力清单：政府法治论的一个实践》，《法学论坛》2017年第2期。权力清单制度对实质合法的追求首先回应了我国社会主义法治建设的新要求。事实上，自1982年我国《宪法》颁行以后，享有地方立法权的主体经历了多次扩容，特别是2015年3月修改后的我国《立法法》普遍赋予设区的市人大及其常委会、设区的市人民政府地方立法权。

设区的市的地方性法规，报省或自治区的人大常委会批准后生效。站在规范主义立场上，学者们则更多地担心权力清单制度可能带来的法外设权以及对职权法定原则可能的侵蚀等。

由此可见，制权虽不直接涉及行政职权规范依据有无、合法与否的判断，但是与行政权的运作程序和法律适用密切相关，并对行政行为合法性产生影响。第二，合法性审查机制虚置时的补充审查。

如同法院在审理疑难复杂案件时会在裁判前先向上级法院汇报寻求指示的实践逻辑那样，对于地方立法中可能涉及上位法的解释或者存在较多争议的地方性法规草案，地方人大常委会往往会在提交表决前先向上级人大常委会报告。[10]美国学者诺内特、塞尔兹尼克从法律发展的角度也表达了类似的看法。2004年全国人大常委会还在法工委内设立法规备案审查室，专司备案审查工作，从而为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。显然，这样的制度安排意味着推行权力清单制度在一定程度上可以遵从实质合法的召唤而无视形式法治的条条框框。在此推动下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称：《指导意见》），指出权力清单就是将行政机关行使的行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，并从基本要求、工作任务、组织实施等方面对推行权力清单制度提出了具体要求。[16]正是这种刀刃向内的自我革命，彰显了权力清单制度追求实质法治的价值，并成为我国合法审查制度的补充。

在保持现行合法性审查体制相对稳定的前提下，在法治建设实践中创新权力清单制度这种合法性审查的补充机制，可以在一定程度上消解地方立法权主体扩容对现行合法性审查机制带来的挑战，避免地方立法逾越不抵触这个底线。2018年全国各地仅仅是对生态环境保护方面的法规、规章、司法解释和规范性文件备案审查时，就发现存在问题、需要研究处理的法规共1029件，其中已修改514件、废止83件，还有432件已列入立法工作计划。

[10] 同前注[2]，马丁·洛克林书，第346页。以设区的市的地方性法规的合法性审查为例，我国《宪法》及我国《立法法》虽没有明确合法性审查的具体依据和要求，但均强调地方性立法不得与宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触。

倘若严格从形式合法要求出发，下位法必然滞后于上位法的修改，因而这种冲突和不一致甚至会成为常态。三、权力清单制度补充合法性审查的展开 推行权力清单制度最直接的目的是对行政权的规范和控制，这种控制除了传统意义上的实体控权和程序控权外，还是面向简政放权改革实践需要的自我革命。

在这里，有法律规范依据而不符合经济社会发展需要的行政职权、缺失客体的行政职权这两种情形均已超越了形式合法的要求而作出了实质审查的判断，至于法定依据相互冲突矛盾的行政职权，首先揭示了其形式合法方面存在问题，进而需要通过实质审查再作出合理与否的判断和取舍。【期刊名称】《政治与法律》【期刊年份】 2019年 【期号】6 进入专题： 权力清单制度 合法性审查 。然而，受制于严格立法程序的限制，实践中的下位法往往无法在一个很短的时间内作出修改，这就造成了低位阶的法律规范虽然与上位法律规范不一致但仍然存续并具有形式上的效力，笔者将此种情形称为立法时差。2018年底，全国人大常委会法工委又指出有关地方道路交通管理方面的地方立法存在限制、减损公民权利或者增加公民义务、违法增加制裁性强制措施等。

[9]也正是看到了这种现象，英国当代公法学者马丁·洛克林强调：公法中的功能主义风格更容易契合于当代的法律经验。由于立法活动具有严格的程序限制，客观上会造成不同位阶的法律规范修改的时间差。

没有法律法规规章依据、现实中却在行使的行政权力，要纳入重点清理范围。我国改革开放40年来的经验告诉人们，无论是20世纪70年代尝试联产承包责任制还是20世纪80年代尝试实行国有土地使用权有偿转让，都是源自鲜活的改革实践探索，而这种探索难免会遭遇法律制度的天花板。

[1]其实，对权力清单制度分析路径的上述差异主要反映了观察者视角的不同，他们所追求的目标本质上是一致的，也就是要将权力清单制度纳入法治化的轨道。显然，要能够发现并清理缺乏法律规范依据的行政权力，不仅应当对法律法规规章进行地毯式集中排查，而且当出现某项行政权力同时具有不同位阶法律规范的依据时，清单在列举权力依据时须对不同位阶的法律规范进行比对和选择

如洛克和斯宾诺莎就分别指出：自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用。因此，自发性也可以称之为客观性，属于事物本质的范畴。关键词：新型权利 新兴权利 教义学基础 社会学基础 司法裁判 作者简介：谢晖，中南大学特聘教授，博士生导师。因此，可接受性不是观察新型权利的内部视角的教义学命题，而是其外部视角的社会学命题。

把新型权利纳入内在视角——教义学视角思考，首先需要厘定的是一种权利在立法上的表达状况。新型权利不可能在规范内部实现其目的，只有将其投放到规范外部——社会关系中去时，才能够与其目的接睦。

从而法律不仅在缔造着法治理想国，而且在实际有效地控制着一个庞大的、与人类历史上任何时期的帝国相比较，都无与伦比的法律帝国。他指出： 裁判规范像所有的社会规范一样是一种行为规则，但确实只为法院适用，它至少主要不是一种为在日常生活中活动的人设定的规则，而是为对他人的行为进行裁判的人设定的规则。

所谓具有价值性，则是指立(司)法主体及其所代表的人民，也是具有价值好恶的，他们往往在面对同一社会关系中诸多的权利主张(选项)中，会选择一种最有利于人们的、最容易被人们所接受的(或者最具有公约数的)权利主张，并将其升华、固化为新型权利。法学研究一旦溢出规范的视角，而不断地侵入或涉足其它研究领域，则不但是一种学术研究的越界，甚至还是法学研究者的不务正业。